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对“8号令”与河南省档案保管期限“两分法”的思考
作者:刘东斌  来源:《档案管理》2010年第四期  更新时间:2011-12-14

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对于档案保管期限的划分,一直以来,我省执行的是1985年由省档案局制发的《河南省文书档案保管期限表》(以下简称“河南两分法”), 实行的是 “河南两分法”。而国家档案局1983年颁发、1987年修订的《文书档案保管期限表》(以下简称“87表”)则实行的是“三分法”?!昂幽狭椒址ā庇斜鹩谖夜叭址ā庇搿傲椒址ā敝械摹傲椒址ā保ń谙挛南晔觯?,据了解在全国可能是独此一家?!昂幽狭椒址ā庇牍业蛋妇值摹段氖榈蛋副9芷谙薇怼吩谠蛏鲜且恢碌?,并没有相悖之处,有的只是河南地方的特点和优点。[1]然而,“河南两分法”虽然实行了20多年了,却少有人对其特点和优点做进一步研究探讨,尤其是随着时间的推移和档案信息化建设,“河南两分法”是否还具有原来的特点和优点,也没有人研究探讨。随着国家档案局第8号令《机关文件材料归档范围和文书档案保管期限规定》(以下简称“8号令”)在我省贯彻实施,新的问题又出现了。不仅有实行“三分法”的新课题,还有“河南两分法”与“三分法”的衔接以及“河南两分法”是否保留等问题,对此,笔者不揣陋识,谈些看法。

28号令”与“河南两分法”

对于档案保管期限的划分,我国有“三分法”和“两分法”之争。所谓“三分法”就是将档案保管期限分为永久、长期、短期,“8号令”虽然分为永久和定期两种,但又将定期分为30年和10年,实际还是“三分法”?!傲椒址ā笔墙蛋副9芷谙薹治谰?、定期或分为“进馆”和“不进馆”两部分。这里不管是“三分法”和“两分法”都是针对所有档案来说的,也就是说不管是本单位形成的还是外单位的来文都有永久、长期、短期或永久、定期的。而“河南两分法”与上述的“两分法”含义完全不同,“河南两分法”的划分是在国家“三分法”的基础上再按照本单位形成的和外单位的来文来分?!?SPAN lang=EN-US>8号令”是同一全宗内每一级的档案文件划分为三种保管期限,而“河南两分法”是同一全宗内每一级的档案文件基本上划分为两种保管期限。具体说,本单位形成的重要的归永久,一般的归短期;对于上级来文,针对或与本单位有关的归永久,重要的归长期,一般的归短期;对下级来文,重要的归长期,一般的归短期。也就是说本单位的只有永久、短期两种,来文基本上是长期、短期两种。

38号令”“三分法”的缺陷

虽然,“8号令”要突出立档单位的主体地位,尽量解决文件材料重复归档和档案将来重复进馆的问题。但是,“8号令”并没有解决。问题的关键不论是“三分法”还是“两分法”,其致命的弱点是不分本单位的文件和收文,一律按永、定(30年、10年)或永、长、短来分。其缺陷主要有以下几方面:

3.1割裂了文件的有机联系,不便于系统利用。

按照《机关档案工作业务建设规范》的要求:一个单位的档案全宗,要按不同的保管期限分别排列存放、分别编写目录?!叭址ā钡娜龅荡蔚幕直厝唤桓龅ノ幻懿豢煞值牡蛋阜稚⒃谌植煌谋9芷谙拗?,既割裂了相关文件的有机联系,也不便于系统利用。不仅加重了档案室提供利用工作的负担,同时也加重了档案馆提供利用工作的负担。因为,按照《档案馆工作通则》规定:省辖市(州、盟)和县级档案馆同时接收长期保存的档案。而档案馆保管的永久档案和长期档案是在不同的库房中分别保管的,对同一机关单位的档案利用很不便利。

3.2无法解决归档文件的大量重复

8号令”要尽量解决文件材料重复归档和档案将来重复进馆的问题,但“8号令”并没有解决这个问题。从条款上说“8号令”在永久类中收到的文件材料,与“87表”都一样,都是2条,只是文字表述略有差异??此撇欢?,但仅“11.1上级机关制发的属于本机关主管业务的文件材料”这一条,要顶本单位形成的文件材料好多条。因为前者是总体划分的,后者是细化的。条款少并不代表文件材料少,实际形成的档案并不少。据调查了解,在市、县级的许多机关单位形成的永久和长期的档案中,上级的来文占到一半以上,有些甚至占到三分之二以上。而且还有一个现象,也应该引起重视。就是上级的文件越是重要的,保管的重复率越高,但利用率越低。比如“8号令”,作为省、市档案局不仅要层层转发,还要层层作为永久档案来保存,但对它基本上不会去利用。因为有《<机关文件材料归档范围和文书档案保管期限规定>问题解答》和其他单行本的存在,现在更有网络版的,查找很方便。造成大量重复的原因就是大量的归档上级的文件,这在国家中央机关可能不是问题,但是,越是基层越是问题也越严重,尤其是市、县级更严重。由于“三分法”将本单位形成的文件与收文混在一起,所以,它根本无法解决重复的问题。

3.3案卷文件混装,不便于鉴定销毁也不便于管理

    由于“8号令”将本单位形成的文件与收文混起来分保管期限,那么,在组卷(分盒)时,每一卷(盒)中都会既有本单位形成的文件也有收文。在国家中央机关中这种现象可能不会出现,因为它们形成的和收文多,可单独组卷(分盒),但在同一年度同一保管期限内还是本单位形成的和收文的卷(盒)混在一起。而在市、县级机关单位,由于本单位形成的和收文少,不管是按问题还是按机构分,基本上都得混卷(盒)装,它既不便于鉴定销毁也不便于管理。并不像有学者说的那样:按“三分法”组卷有利于进馆后的档案鉴定销毁工作。[2]特别是对馆藏的长期档案的鉴定,本单位的和收文混在一起,鉴定难度大。即使鉴定,也会带来重新组卷、编目、倒架等难题。我市就有这样的实例,我市某垂直单位,其档案是按“三分法”组卷的,其上级部门要接收它的永久和长期档案,经鉴定其永久和长期档案中有许多是其上级部门的文件,上级部门要求剔除这部分文件,结果,他们用了大量的人力、物力和时间,先拆卷把其中上级部门的文件剔除,然后将剩下的文件重新组卷、编目,整理好后移交。

3.4不适合作为档案馆挑选档案的依据

虽然“8号令”强调以本单位的为主,但“8号令”不是按本单位的为主来划分的,而是将本单位形成的文件与收文混在一起来划分。它的保管期限的划分仅仅是站在某一个单个全宗的角度来规定的,既没有考虑全宗之间的重复,也没有考虑档案进馆后的馆藏档案优化,更没有考虑各级档案馆的重复问题。这就造成不仅有大量的收文重复进入永久档案中,而长期档案中又有大量本单位的文件。因此,一方面不可避免的造成大量重复的档案涌进档案馆,另一方面,又使许多有价值的档案被拒之在档案馆外。使档案馆无法真正挑选应该进馆保存的档案?!?SPAN lang=EN-US>8号令”显然不适合作为档案馆挑选档案的依据。

3.5不适应档案信息管理现代化

对于档案馆馆藏档案的数字化,现在通行的做法是,首先只对永久档案进行数字化。按照“三分法”分的档案,其永久档案中既有本单位形成的档案,也有大量的上级的档案,如果只对本单位形成的档案进行数字化,则需要挑选出来进行数字化,仅仅挑选的工作量就很大,还有对这些挑选出来的档案进行数字化后的整理问题,与纸质档案对应的问题。所以,一般的是采用将永久档案全部数字化,但是,这也有问题,那就是大量上级的档案,也就是重复的档案,要重复数字化,带来不必要的重复劳动和浪费。再一个,长期档案中有大量的本单位形成的档案,如果不对其进行数字化,既影响一个单位文件的有机联系,也不便于利用。如果对其进行数学化,则存在与永久档案数字化同样的问题。

4“河南两分法”的优势。

4.1区分本单位形成的文件与收文,破解档案重复之难

  馆藏档案的重复一直是个难解题。进馆档案的重复,实质上都是由收文造成的?!昂幽狭椒址ā贝痈骷兜蛋腹葑叛?,从档案室做起,将本机关同上、下级机关形成的档案,区分得一清二楚,“这就从划分保管期限的角度,为建立层次结构合理的档案馆网络,体现以本机关(或本级)档案为主体和重点的思想,提供了具体的途径和必要的前提?!?SPAN lang=EN-US>[1]从而减少档案重复,走出长期困惑的档案重复魔区?!昂幽狭椒址ā惫娑ㄔ谟谰玫蛋钢兄挥斜炯叮ū净兀┖蜕霞墩攵员净氐闹匾蛋肝募?,不包含上级机关制发的属于本机关主管业务的重要的文件材料。在长期档案中只有上级机关制发的属于本机关主管业务的重要的档案文件,以及下级报送的重大问题的档案,没有任何本机关的档案。显而易见,“河南两分法”中的永久与长期档案相加之和,恰好基本上等同于“87表”和“8号令”中的“永久的量。就永久档案来说,虽然“河南两分法”中也有上级针对本机关的重要档案文件,但这是必要的重复,而且数量也不大?!昂幽狭椒址ā弊畲笙薅鹊丶跎倭说蛋傅闹馗?,可以说基本上解决了档案重复之难。

4.2实现以我为主,保障档案安全

以我为主的档案保管思想在“河南两分法”中得到了的充分体现。从挑选档案看,它将直接反映本机关职能活动和工作面貌的主要档案全部归为永久,在永久档案中绝大部分都是本机关形成的档案,实现了以我为主。从保管的角度看,本机关形成的永久档案是档案馆(或全宗)的唯一重点,一旦发生非常情况或灾害,首先必须要确保其绝对安全。它们一旦损毁,则无法弥补。而上级档案受到损毁,上级或同级档案馆还会有保存?!昂幽狭椒址ā笔迪至艘晕椅?,将档案重复降低到最低限度,可以用较小的代价保障重点档案的安全。

4.3操作简洁便于整理

8号令”规定,同一全宗内的每一级的档案文件都要划分为三种保管期限,而且界限不清晰,尤其是本单位形成的档案最难把握。而“河南两分法”规定同一全宗内的每一级的档案文件只划分为两种保管期限,即“一分为二”,很显然比“一分为三”的界限清晰。这尤其是适合市、县中小机关单位形成档案数量不多的实际。从数量上说,“8号令”是将每一年度的文件分为9部分,而“河南两分法”是将每一年度的文件分为6部分,减少三分之一。非常明显,“河南两分法”操作简洁,便于整理,也容易掌握。

4.4便于档案的管理和利用

由于“河南两分法”是按同一全宗内的每一级的档案文件只划分两种保管期限,那么,按照市、县档案馆应接收永久和长期的档案的规定,进馆的档案中也就很清晰,永久档案中基本上都是本机关形成的档案,长期档案中都是上级和下级机关形成的档案。在日常管理中和档案?;ぶ锌梢韵蛴谰玫蛋缚夥壳阈?,保证重点。在日常利用工作中,只要是查阅本机关形成的档案,只查阅永久档案目录就可以,不用像“三分法”那样,永久的目录中找不到,还要再查长期的目录。反之,查阅上级和下级的档案,只查阅长期的目录即可。

4.5便于档案的鉴定销毁

按规定市、县级档案馆要接收长期档案保存,由于按“三分法”分的档案,长期档案中有大量的本机关形成的档案,对其到期后的鉴定就成为档案鉴定的最大难点,这恐怕就是为什么会形成档案鉴定鉴而不定,定而不销的根本原因。而“河南两分法”中的长期档案都是上级和下级的来文,到保管期限后,对其的鉴定就比较简单,或全部销毁或有选择地挑少部分重要的代表性的,工作量不大也好操作。

4.6便于档案馆挑选档案

由于“河南两分法”真正实现了以我为主,这就为档案馆挑选档案带来了便利,档案馆可以从容地挑选真正应该进馆永久保存的档案进馆保存,并可以避免大量重复的档案涌进档案馆?!昂幽狭椒址ā蓖耆梢宰魑蛋腹萏粞〉蛋傅囊谰?。即便是按照规定市、县档案馆应接收长期的档案的规定,那么对于长期档案很清楚,它都是上级和下级的档案,也就是都是重复的档案,可以随时剔除。

4.7便于适应档案信息管理现代化

对于档案馆馆藏档案的数字化,按“河南两分法”,由于进馆的本单位的都是永久档案,只对其全部进行数字化即可,不存在“三分法”带来的问题??梢杂米钌俚姆延米龅蕉杂谰玫蛋傅氖只?。也不需要对长期档案进行数字化,由于长期档案都是上级和下级的档案,只要上级和下级相应的档案馆对其永久档案进行了数字化,就可以共享?;蛘咴谝桓鍪±?,只要有一个市档案馆对其长期档案进行数字化,除少部分下级的档案外,其他市也可以共享,而不必都对长期档案进行数字化。明显地可以减少重复和浪费。

5“河南两分法”的理论与实践意义

“河南两分法”与“三分法”和“两分法”有着本质区别。从本质上说所谓的“三分法”和“两分法”都是仅从档案保存价值一方面来分的。而“河南两分法”是在区分文件形成者的基础上来划分档案的保存价值。进一步说是从各级档案馆着眼,从档案室做起,建立层次结构合理的档案馆网络和馆藏,减少馆藏档案重复为落脚点。深层次上说是揭开了档案重复之谜,彻底解决了档案重复难题,赋予了档案保管期限表更重要的职能。对于优化馆藏、档案鉴定、进馆标准以及库房管理、提供利用都有着重要的理论价值和实践意义?!昂幽狭椒址ā痹诤幽先∈凳?,并经受住了20多年的实践考验,可以说已经成熟了。它是着河南两代档案工作者智慧和辛勤劳动的结晶。

6实施“8号令”的问题与建议

实施“8号令”存在的问题:其一,“8号令”没有解决档案重复的问题;其二,对河南来说还有其特殊的问题。一是“三分法”对于档案业务指导人员、档案馆和机关档案室人员,都是新课题,需要学习适应,并且是由“一分为二”的简到“一分为三”的繁,自然是困难重重;二是衔接的问题。我省档案馆馆藏档案都是按照“河南两分法”整理的。如果“三分法”整理的档案接收进馆后,就会出现长期库房中有本单位形成的档案,长期档案目录中也会有本单位的,这给库房管理、档案的查阅、检索、鉴定等带来一系列的问题。如何衔接是需要解决的问题。

 “河南两分法”的优势是显而易见的。虽然,它可能现在还没有被全国更多的档案学者和档案同仁认识了解,相信他们会认可的,但这需要时间。我省不应该轻易放弃20多年的实践,建议保留河南这块“实验田”,继续进行“河南两分法”的实践。当然,“河南两分法”也应该根据“8号令”的“凡涉及与公民权益有关的文件材料,归档和划分保管期限时要体现‘从宽’的原则”,[3]进行修订,还要加强对“河南两分法”的理论研究和总结,进一步完善“河南两分法”,为我国制定更加合理的档案保管期限表探出一条新路。

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